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发改委专家中国铁路运营管理不宜网运分离

2019/06/08 来源:德宏信息港

导读

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中国证券报:按照国务院机构改革方案,铁路体制改革进行政企分开,这是要解决什么问题?迫在眉睫的问题能否得到解决?

刘斌:从铁路管理体制改革这个层面讲,铁路体制改革分两步走,步为政企分开,第二步为产业组织改革。如果从铁路行业角度来看,还有第三步改革,铁路企业建立现代企业制度,确立市场主体地位,理顺铁路和承运人的关系。

铁路改革究竟是为什么?目前很多人说,铁路债务过高,需要铁路体制改革,这种想法是不对的。铁路改革并不是为了给铁路脱困,改革的真正目的应是提高铁路的竞争力,解决很长时间以来铁路不能适应社会经济发展的需求、不适应综合运输发展的需求、不适应大众对铁路的要求。铁路封闭体系已经对综合运输体系的发展形成了一些阻碍。譬如铁路中间体系的构建不完善、铁路和城市的关系不顺、铁路和公路港口的衔接不畅等,已经导致整个国家的物流成本上升。

中国证券报:在铁路做完“政企分开”的改革以后,国家和铁路之间的关系、铁路与综合运输之间的关系等能否得到理顺?

刘斌:理顺铁路与综合运输的关系、铁路和社会经济的关系,这是铁路体制改革的重要目的,即铁路要适应社会的发展,适应市场经济的发展。铁路“政企分开”只能说为理顺这些关系消除一些制度上的障碍,是接下来改革的基础,但这仅仅是个开始,未来还有很长的路要走。

中国证券报:目前铁路体制改革已经走出步,那接下来的铁路产业组织改革该如何改?

刘斌:铁路产业组织改革是要解决铁路内部运输主体之间的关系,改革的思路应该是“打破垄断,形成竞争”。

从铁路线路本身来说,我国铁路大干线之间是存在竞争关系的,现在之所以体现不出来,主要有两个原因,一是因为目前管理主体为铁道部,为集中管理;二是因为目前铁路运输能力比较紧张,行业内的竞争性不能得到体现。

实现铁路竞争性,一要建立市场机制,二要实现投资主体的多元化,这样在运营主体上也会有所区别,自然相互之间可以形成竞争。

中国证券报:目前很多观点认为应该将铁路拆分成几家运输公司,这样可以相互形成竞争,但是多少家比较合适?

刘斌:究竟是应该组建三家、四家、还是五家运输公司,数量并不重要。在有限的几个大干线上形成竞争,对于铁路来说就足够了。拆分的目的是寻求合理的企业边界,只要企业之间资产能够流动,能够进行再重组,企业之间就会通过不停的资产重组进行有效资源配置,市场就会自然地找到边界。

但是,也不是公司越多越好,铁路竞争并不需要你死我活的竞争。对于重资产行业,全面的、恶性的竞争,会导致全行业盈利亏损。历史上出现过很多例子,譬如美国铁路行业曾出现过恶性竞争,导致行业整体亏损严重。

运分离模式不合适

中国证券报:2003年,铁道部曾经做过一个铁路改革的方案,方案为在全国建立几家运输公司后,进行“运分离”。在铁路运营主体形成竞争后,是否要做“运分离”的改革?

刘斌:“运分离”是铁路管理的一种模式,即铁路路和运输经营相分离的模式,主要应用在欧洲。但是我认为这种模式在中国并不太合适。

2003年,铁道部提出“运分离”的模式主要借鉴欧洲铁路的改革经验,欧洲铁路运分离主要基于两大思考:一是国家承担基础设施建设与维护的,因为在欧洲特别是瑞典,“运分离”模式下,国家给予很大补贴;二是运营层次上,各国的铁路运营公司形成相互竞争,竞争的作用比较明显。

“运分离”模式为什么在欧洲很成功?主要是在建立欧盟的大背景下,各国铁路之间有互联互通、相互过轨的要求,并且这个模式符合欧洲各国铁路的特点,欧洲国家国土面积都很小,线路很少,很难形成竞争的区段,而用这种模式,可以通过不同的运营主体来实现竞争。

中国的情况有很大不同,我国平行线路非常多,我们不需要“运分离”也完全可以实现竞争。“运分离”可能会导致行业过度竞争。

中国证券报:但是一个现实的问题是,我国铁路行业正处在大发展阶段,如果不进行“运分离”改革,未来铁路该由谁来建设呢?

刘斌:建设是另外一个问题。对于“政企分开”后的铁路建设总体思路是:资产分类管理,铁路分类建设。即公益性铁路由政府承担,经营性的铁路由市场化方式来进行操作,社会资本应充分进入到铁路行业。

是否进行“运分离”,与国家是否要承担公益性的铁路投资是没有关系的。如果铁路改革以“运分离”为前置条件,以地面铁路设施投资需要国家承担为前提,那铁路体制改革的意义就会大打折扣。因为铁路投资80%在地面,市场化改革只做了线上的20%,那能叫彻底的铁路体制改革吗?铁路未来的建设还是要引进社会资本。

中国证券报:如果不进行“运分离”改革,铁路资产该如何划分?

刘斌:铁路资产的划分是指公益性资产和经营性资产的划分,这里涉及谁的的问题。

我国有些地区的铁路譬如青藏铁路,属于公益性质的铁路,其实运量很小,但是有国土开发的需要,这部分铁路需要国家财政出钱建设。还有一些公益性的运输服务,比如有些地方客运量很少,但是也需要提供通达条件,这种线路也属于公益性。

公益性的资产应该从资产中划分出来,由国家财政出资建设,运营亏损由国家财政给予补贴,这是符合公共财政支出规定的,也是符合交通运输普遍服务的要求的。

改革过程将长达十年

中国证券报:铁路和承运人之间的关系又该如何处理?

刘斌:理顺企业同客户之间的关系,需要铁路企业进行彻底的市场化改革,逐渐增加服务意识,成为真正的市场主体。这一层的改革是逐渐深入的改革,政府在必要时可以给予企业一些帮助。

中国证券报:您觉得即将开始的铁路改革目标大概要多长时间才能基本实现?

刘斌:我个人认为大概会以5年为一个阶段,分两阶段落实。2013年-2018年为阶段,主要做铁路管理体制的改革;2018年-2023年为第二个阶段,主要确认市场主体地位,形成现代企业制度。 □本报 孟斯硕

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